中国能源发展战略报告

一、 改革开放以来，中国能源发展战略可分为三个阶段 

第一阶段是20世纪90年代以前。中国强调能源自给自足，并采取压缩烧油、以煤代油等一系列政策，强化了煤炭在中国能源供应体系中的地位。与此同时，将本国的石油大量出口。整个80年代,中国每年有大概1/4原油用于出口。当时，中国出口石油的目的有三：一是以石油换外汇。为了增加外汇储备，邓小平同志提出“石油换外汇”的战略。从1977年至1985年，新增石油出口占新增出口总收入的1/3。1985年之后，随着纺织品和其他工业品出口数量逐渐增加，“石油换外汇”的战略，才逐步弱化。二是以石油换技术。这一点主要是对日本。中日双方在1978年2月16日签订了《中国和日本长期贸易协议》。协议指出：“经友好协商，中国向日本出口原油和煤炭，日本向中国出口技术、成套设备和建设器材……。”该协定是一份长期性贸易协定，中日双方每隔几年会就原油和煤炭出口的数量和价格等，进行一次谈判。但是，随着中国从石油出口国转变为净进口国，中国对日本的原油出口数量，也逐渐减少。最后一次的协议，是2000年年末的贸易延长协议。依照此协议，2001年至2003年，中国每年向日本出口300万吨至400万吨的大庆原油。三是国际之间的友好合作与相互帮助。主要是指中国和古巴、巴基斯坦之间的石油贸易。双方贸易不是出于外汇方面的需求，也不是技术与石油的交换。基本上以货易货，互通有无。 
  第二阶段是20世纪90年代。这一时期，中国重工业得到了较快发展，重工业在工业产值中的比重超过了50%，最后达到了60%（目前则已经接近70%）。通常，重工业单位产出所消耗的能源，是轻工业的四倍。在重工业加速发展的情况下，工业部门能源消耗的比重也迅速上升，最终导致了中国在1993年由石油净出口转为净进口。鉴于这种情况，中国开始改变自给自足的战略，有意识地通过国际市场来调节国内市场供需矛盾，并将以煤为主的能源发展战略，逐步转向多元化的能源发展战略。 
  第三阶段为进入新千年以后。中国政府开始制订能源安全战略和能源可持续发展的战略。 

  (1)之所以考虑能源安全问题，主要基于以下背景：一是能源已经越来越成为全世界的战略问题，围绕着能源的国际争夺越来越激烈。人们普遍认为，美国发动伊拉克战争，插手中东事务，最主要原因就是为了控制那里的石油资源，进而控制全球的石油供求。二是中国大陆石油进口的一半以上，都来自中东、非洲、东南亚地区。进口原油五分之四左右，是通过马六甲海峡海上运输。而个别国家一直染指并试图控制马六甲海峡的航运通道，从而对中国石油运输通道的安全形成威胁。三是2003年新一轮国际原油价格上涨以来，中国受到了不合理的、过多的指责。作为全球第二大石油消费国，中国2004年进口原油1.2亿吨，进口量仅占全世界石油贸易总量6%左右。与此同时，美国进口量占了全世界石油贸易总量27%，欧洲各国占26%，日本11%。因此，中国政府认为，西方国家应为石油价格上涨承担更多的责任，而不是更多地将矛头指向中国。 
  （2）之所以考虑能源可持续发展问题，主要基于以下几个背景：一是中国经济自2003年进入新一轮高速增长周期以来，再次遭遇能源瓶颈的阻击。2004年，中国有20多个省份发生了不同程度的拉闸限电，许多城市出现柴油等成品油短缺现象，部分电厂发电用煤告急。2005年，在政府宏观调控作用下，能源紧张的局面稍为得以缓解，但能源缺口依然存在。其中，煤炭短缺8000万吨。二是按照中国目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量，预计将达到3.5亿吨。其中，50%左右需要进口。到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨。其中，60%需要进口。未来中国石油对海外资源的过度依赖和国际市场极大的不可预测性，将给中国的经济可持续发展带来巨大阴影。 
  二、进入新千年以来，中国在实施能源发展战略方面所取得的进展 
   
  （一）建立国家能源领导小组办公室 
  历史上，中国曾经有一个专门负责能源方面的管理部门――即国家能源部。但成立5年之后，在1993年3月的八届全国人大一次会议上，它被撤销了。在能源部撤销后，中国重新组建了煤炭部和电力部，国家能源管理走向了分散化。有关能源的宏观管理功能因此而明显弱化，带来了一系列问题。到了2001年，专家们向中央建议，重建国家能源委员会。但是，国家领导人在听过汇报之后认为，综合部门管理能源和专业部门管理能源，都各有利弊，决定不再重建能源部，而成立一个级别相对较低的综合管理部门。2005年2月，经国务院批准，国家能源领导小组办公室正式成立。国家能源领导小组组长由温家宝担任，国务院副总理黄菊和曾培炎两位高官出任副组长，能源办主任由国家发改委主任马凯兼任，属副部级单位。领导小组办公室设于国家发改委内部，承担国家能源领导小组日常工作。其工作包括：督办落实领导小组决定;了解能源安全状况，预测预警能源宏观和重大问题，向领导小组提出对策建议;组织有关单位研究能源战略和规划；研究能源开发与节约、能源安全与应急、能源对外合作等重大政策。 
  （二）制订了一系列有关政策 
  （1）《能源中长期发展规划纲要（2004～2020年）》 
  2004年6月30日，国务院通过的《能源中长期发展规划纲要（2004――2020年）》（草案）。确定了我国新时期的能源战略。该规划主要有八大要点：一是坚持把节约能源放在首位，实行全面、严格地节约能源制度和措施，显著提高能源利用效率；二是大力调整和优化能源结构，坚持以煤炭为主体、电力为中心、油气和新能源全面发展的战略;三是搞好能源发展合理布局，兼顾东部地区和中西部地区、城市和农村经济社会发展的需要，并综合考虑能源生产、运输和消费合理配置，促进能源与交通协调发展;四是充分利用国内外两种资源、两个市场，立足于国内能源的勘探、开发与建设，同时积极参与世界能源资源的合作与开发；五是依靠科技进步和创新。无论是能源开发还是能源节约，都必须重视科技理论创新，广泛采用先进技术，淘汰落后设备、技术和工艺，强化科学管理;六是切实加强环境保护，充分考虑资源约束和环境的承载力，努力减轻能源生产和消费对环境的影响;七是高度重视能源安全，搞好能源供应多元化，加快石油战略储备建设，健全能源安全预警应急体系;八是制定能源发展保障措施，完善能源资源政策和能源开发政策，充分发挥市场机制作用，加大能源投入力度。深化改革，努力形成适应全面建设小康社会和社会主义市场经济发展要求的能源管理体制和能源调控体系。 
  该《规划》提出:到2010年，每万元GDP能耗由2002年的2.68吨标准煤下降到2.25吨标准煤，到2020年进一步下降到1.54吨标准煤；2003至2020年年均节能率达3%;2010形成4亿吨标准煤的节能能力，2020年将上升到14亿吨标准煤，相当于减少2100万吨二氧化硫排放；到2010年，火电供电煤耗等主要产品单位耗能指标，要总体达到或接近上个世纪九十年代初期的国际先进水平，部分汽车、电动机、家用电器能源利用效率达到国际领先水平。 
  （2）规划十大重点节能工程 
  为落实《节能中长期专项规划》，实现规划目标，2005年6月，国家发改委启动规划提出的十大重点节能工程，并对实施工作进行具体部署。通过实施十大重点节能工程，将实现节约2.4亿吨标准煤的节能目标。十大重点节能工程包括：节约和替代石油、燃煤工业锅炉（窑炉）改造、区域热电联产、余热余压利用、电机系统节能、能量系统优化、建筑节能、绿色照明、政府机构节能以及节能监测和技术服务体系建设工程等。 

  国家发改委正在会同有关部门，组织编制《十大重点节能工程实施方案》的分年度实施计划等。同时，根据各重点节能工程的进展情况，今年国家将重点推进节约和替代石油、余热余压利用、热电联产、建筑节能、绿色照明、节能监测和技术服务体系建设工程等六项重点节能工程，并将重大项目列入国债投资（预算内资金）的支持重点。通过扎实工作，为在“十一五”期间具体落实《节能中长期专项规划》，奠定坚实的基础。 
  （三）推动循环经济发展，提倡建立节约型经济社会 
  目前，中国能源利用率只有约32％，比国外先进水平低10多个百分点。节能降耗被认为是中国提高经济增长质量和效益的重要途径。2004年４月，国务院发布了《关于开展资源节约活动的通知》，把2004～2006年定为“资源节约年”，明确提出了今后三年节能节电的具体目标：经过三年努力，使能源节约政策、法规和标准，不断完善并得到较好实施，资源利用效率明显提高，万元国内生产总值能耗下降5%，万元国内生产总值取水量下降10%，水的重复利用率提高5个百分点。 
  为此，政府将加强规划指导，完善法规标准抓紧编制节能、节水、资源综合利用等专项规划；研究制订财政、税收、价格等激励政策，抓紧制订并不断完善节能、节水设备(产品)目录，并研究采取优惠政策，鼓励生产、销售和使用节能、节水设备(产品)，鼓励开发和利用可再生能源。 
  2005年8月，国务院常务会议通过了《关于做好建设节约型社会近期的重点工作》和《关于加快发展循环经济的若干意见》。两项文件提出：围绕实现经济增长方式的根本性转变，按照“减量化、再利用、资源化”的原则，以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，从体制、政策、技术、管理等方面，采取综合措施，加快节约型社会建设，下大力促进经济社会可持续发展。其中，重点就是要着力构建节约型的增长方式、产业结构、城市化发展模式和消费模式。 
  （四）鼓励技术创新 
  国家将增加科技投入，减少能源消耗，改造传统产品，淘汰高能耗产品，发展低能耗的高科技产业，并鼓励加快资源节约技术的开发和推广应用。重点包括：推广洁净煤，节约和替代石油，高效节能锅炉、风机、水泵、电动机及拖动系统调速和建筑节能技术，推广空调节电技术、绿色照明和高耗能行业能量系统优化技术，推广农业节水灌溉技术、废水资源化和“零”排放技术、中水回用和海水利用技术，推广“三废”综合利用、再生资源回收利用技术、新能源和可再生能源利用技术。 
  （五）积极开发利用核能和可再生能源。 
  （1）发展核电。 
  中国核电起步于上世纪80年代，经过20年的发展，已经建成和在建核电机组共19台，总装机容量约1600万千瓦。目前，中国共有11台机组，总容量是870万千瓦。但是，核电在中国整个发电装机容量当中的比重，现在还很小，还不到2%。世界上核电在整个发电装机容量中平均的比例是17%。而有些国家，像法国，达到70%多。中国政府计划，到2020年核电装机达到4000万千瓦，为现在的2.5倍。 
  （2）发展可再生能源 
  根据预测，全世界的石油，将在40年时间内枯竭，天然气将在60年内用光，煤炭也只能用220年。在人类利用能源的历史长河中，石油、煤炭、天然气等常规能源，毕竟是短暂的一瞬间。所以，人类必须从现在开始及早寻找新一代的替代能源。 
  中国的可再生能源非常丰富，但再生能源的开发利用刚刚起步。比如，中国有世界上最丰富的水利资源，现在被开发利用的还不到20%。2005年２月２８日，中国人大通过了《可再生能源法》。目前，国家发改委、财政部等各单位正在为《可再生能源法》制定配套细则。《可再生能源法》正式生效的时间，则是明年１月１日。按照中国2004年6月在国际可再生能源大会上的承诺，到2010年，中国将争取可再生能源发电（可再生能源发电包括风能、太阳能、生物质能、地热能、垃圾能）量的比例提高10%。国内外有关企业可从中获得1000多亿元的商机。 
  （六）实施走出去战略，在境外建立能源生产供应基地 
  从上个世纪90年代末，中国就提出要协调利用好国内资源与国外资源。但在过去相当长的一段时期内，中国主要是通过现汇购买的方式来获得国外石油。新一届政府在上台之后，特别强调“走出去”，到国外去购买油田股权，逐步建立境外能源生产供应基地。 
  中国推行“走出去”战略，尽量做到多方位，但是也有重点。近期的重点，是放在周边国家。俄罗斯、哈萨克斯坦及其他中亚国家油气蕴藏丰富,相对说来，西方资本影响力较弱，而且这些国家与中国政治关系比较友好。与此同时，中国正在借鉴美国、日本的经验，研究成立“海外石油开发协会”，以帮助有关公司，一起参加国外某个项目，各自发挥优势，实现利益共享。 
  但是，迄今为止，中国石油“走出去”战略依然不太成功。以2004年为例，中国石油领域对外投资只有67亿美元，不到世界0.5%。石油公司在海外取得的份额油，也只有1700万吨。相对于中国去年1.2亿吨的石油进口数量。这个份额油数量显然太少。 
  （七）建立大陆石油的战略储备 
  2003年，中国首次确立国家战略石油储备制度，并规划了四个基地，分别是浙江的宁波镇海和舟山岱山、青岛的黄岛、大连的新港。一期建设国家财政拨款60亿元，形成储备原油14天的能力。预计到2008年，战略石油储备至少能达到35天以上。 
  韩国石油公司近日称，中国首屈一指的石油公司，打算在韩国瑞山石油设施储存270万桶原油。中国联合石油公司与韩国石油公司，上个月签署的一项合同，本月起开始生效。该合同允许这家中国公司在瑞山石油设施储存石油，存期1年。韩国石油公司的一位负责人说：“中国人之所以使用瑞山设施，是因为他们自己的设施中没有足够的空间。”在储存期间，韩国石油公司将向中国公司收取费用，并且有权在紧急状况下首先使用这批原油。中国石油公司使用韩国的燃料仓，短期储存石油并非第一次。从国际上来看，租用别国的油库储存石油，也是一种商业惯例。不过，这从中也可以看出，中国商业石油储备设施，目前正处于严重短缺的境况。中国政府应该鼓励建设商业石油储备，甚至应给予例如土地资源优惠等政策措施，以支持商业石油储备的发展。（BLCA） 
  （八）建成“西气东输”和“西电东送”两大项目 
  中国国土面积较大，各地区发展不平衡。2004年，东部地区GDP总量，占全国各地区合计比重的60.5%；中部地区GDP总量，占全国合计比重的26.4%;西部地区ＧＤＰ总量，占全国合计比重的13.1%。但是作为拉动中国经济发展的龙头，长三角地区的能源85％以上，要依靠从外部调入。其中绝大多数还是从国际市场输入。这不仅使得我国能源安全严重受制于人，而且很容易将国内外市场价格推高，导致经济过热。西电东送、西气东输工程，把西部丰富资源与东部消费市场直接联系在了一起，将在极大程度上缓解上述困境。 
  （九）开始尝试国际合作，以加大自己在国际市场的发言权 
  长期以来，出于政治、经济多方面因素的考虑，中东地区的一些石油输出国，对出口到不同地区的相同原油，采用不同的计价公式，从而造成亚洲地区的石油进口国，要比欧美国家支付更高的价格。此现象甚至扩展到了液化天然气、液化油气等产品。这种不平等的价格，即所谓的中东原油“亚洲溢价(AsiaPremium)”。自1992年以来，亚洲国家每桶石油需要多付1～1.5美元。这损害了亚洲国家的利益，亚洲为此要每年多花50亿～100亿美元。 

  2005年9月21日，正在汉城参加“2005东北亚石油论坛”(由韩国全国经济人联合会和能源经济研究院联合主办)的中韩日三国石油公司最高经营者，讨论了建立东北亚石油采购联合协商机制问题，并就此达成了共识。他们认为，为了共同应对石油危机，东北亚三国应当建立联合协商机制，以便推动亚洲石油共同市场的形成。中国、韩国和日本三国代表表示，应该从世界第二产油国俄罗斯，购买更多的石油，以降低西亚原油的价格。统计数据显示，2004年，中、韩、日三国的石油消耗量，达到6.65亿吨，占世界总量的17.4%。总体的进口依存度，约为74%。这一合作机制一旦建立，对三方都有利。 
  经历了中海油收购优尼科石油公司失败的教训后，中国石油公司开始调整其海外业务。日前，中石油旗下中油国际联合其他四国的石油公司，共同组建一个投资集团进行海外业务。中石油集团全资子公司，中油国际联合俄罗斯卢克海外控股公司（卢克石油公司的子控股公司）、乌兹别克斯坦油气公司、韩国国家石油公司以及马来西亚Petronas Carigali Overseas公司成立投资财团，共同开发乌兹别克斯坦境内的油气田。该财团的组建协议，签署于9月8日，中石油没有公布任何消息。根据卢克海外控股公司提供的新闻稿，五家公司在投资财团内各拥有20%的权益，五方合作的项目位于乌境内Aral海及附近陆地，预计天然气储量为一万亿立方米。同时还可能发现更多凝析油。两个月内，该项目将进行可行性研究，产品分成协议预计于2006年签署。分析人士认为，联合开发模式，将在最大程度上分担勘探风险。一般来讲，油气项目的前期风险勘探投入巨大，单个公司都不愿独自承担。据了解，五家公司成立的财团进行的项目先期勘探的费用，将达到数千万美元。整个项目的费用，将达到20亿美元。更重要的是，投资财团的模式不仅仅适用于项目的风险勘探，同时也适用于收购现成资产，而且联合收购的成功几率高于单独收购。 
   三、“十一五”时期及2020年中国能源发展的基本思路 
  （一）目标 
  中国政府计划，在本世纪前半叶，力争用三个15年的时间，实现能源可持续发展的目标。具体而言，到2020年（第一个15年）实现能源消费翻一番、支持经济增长翻两番的目标。另外，一次能源需求争取控制在30亿吨标准煤左右（2010年在21亿吨标准煤左右），煤炭消费比例控制在60%左右，石油进口依存度控制在60%左右，主要污染物的削减率为35%～40%。初步形成结构多元、清洁、安全的能源供应体系，初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。 
  到2035年（第二个15年），使能源多元化发展初具规模，基本形成可再生能源实现规模化发展的能力。到2050年（第三个15年），初步实现能源的可持续发展。2035年以后，新增的能源需求，主要由可再生能源和核能等新能源提供。 
  （二）战略调整 
  为了实现长远的可持续发展目标，将争取实现四个转型： 
  一是能源供应，从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上，重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。 
  二是政策重点，由注重供应保障能力，转向提高供应能力与提高能源效率联动，并把节能放在优先地位。 
  三是能源产业的发展方式，由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变。 
  四是能源发展，从依据国内资源的“自我平衡”，转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场。 
  通过转型，达到以下三个目的。 
  一是解决新一轮的能源供应短缺问题，扭转经济对能源的依赖程度不断提高的不利局面，初步形成有利于节能降耗的法律、标准和激励制度。 
  二是摆脱能源产业大幅度、周期性波动的“怪圈”，建立起政府引导和有限监管、市场充分竞争、企业自主经营的长效发展机制，以保证能源产业的持续、稳定增长，形成开放、竞争、有序、高效的能源市场。 
  三是初步建立起处理危及国家能源安全的突发事件应急机制和预警机制。尤其是针对国际石油价格大幅度波动并持续上涨的情况，采取多种措施，减轻对我国经济的伤害，石油产业“走出去”取得重要进展。 
  （三）主要政策与措施 
  (1)将节约资源作为新时期的基本国策，构建资源节约型国民经济体系和资源节约型的生活方式 
  一是将节约资源，提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期我国的基本国策。而目前，还未将节约资源，做为基本国策。 
  二是尽快改变高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，逐步建立资源节约型国民经济体系。对高能耗、高物耗、高污染、产品附加值较低的产品应限制出口，形成有利于可持续发展的产业分工格局和国际贸易格局;降低产业部门的能源消耗，最大限度地挖掘节能潜力；提高资源的综合利用水平，发展循环经济。 
  三是加强建筑、交通等领域的节能，倡导资源节约型的生活方式。从工业、交通、建筑三大用能部门的增长趋势看，到2020年，工业部门占能源总需求的比例，将从2000年的72.7%逐步下降到55%左右，而同时交通和建筑两个部门的用能增长明显加快。为此，需要尽快改变忽视建筑、交通节能的现状，采取强制性标准、税收等经济激励政策，推动建筑节能和交通节能。 
  （2）改革能源领域政府管理机构设置和管理方式 
  一是改革政府管理机构。为了解决日益突出的能源管理体制缺陷，建议按照“政监分离”的原则，采取两级架构，组建综合性的能源管理机构（能源部）和专业性的能源管制机构。 
  二是改革政府管理方式。改革的目标，是“放松经济性管制，加强社会性管制”。一方面建立起谁投资、谁受益、谁承担风险的投资管理体制;另一方面建立能源、资源审计制度，与现行的环境评价制度，共同构成社会性管制的新框架。 
  (3)建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系，实行资源市场化 
  一是改革价格形成机制。一方面，对于形成有效竞争的能源产品，采取市场定价的价格形成机制。另一方面，形成有利于能源结构调整和实现可持续发展目标的能源价格结构和比价关系。例如，对煤电价格实行环保折价。 
  二是真正做到资源有价。为了尽快扭转资源低价甚至无价的局面，建立基于资源量而不是生产量的探矿权和采矿权制度，以促进企业珍惜资源、减少浪费、提高效率。 
  (4)逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系，完善石油市场体系 
  建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备。在2015年完成相当55天需求量的储备。并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相应的预警应对方案。将加强石油安全对策的重点，集中到减轻石油价格波动对经济影响的方面上来，重视石油期货市场的作用，将市场作为获得石油产品的主要手段，发展国内石油期货市场。 
  总之，能源就中国而言，确实是一个重要的问题，甚至是一个严峻的问题。但是，中国已经充分地意识到了事态的严重性，并采取积极的措施缓解它。就我个人看来，能源的问题，归根结底是人的问题，是科学技术的问题。而中国政府对循环经济的大力宣传和对科学技术的高度重视，将给能源问题的解决，带来最大的保障。